核心提示

本文阐述了全域土地综合整治生态化转型的基本内涵，分析了其面临的现实挑战，并从促进整治和修复互融互促、探索基于自然单元的整治模式、完善整治生态化监测评估、加强整治实施保障机制等方面，展望了未来全域土地综合整治生态化转型的多元路径。

本文引用信息

金晓斌,应苏辰.全域土地综合整治生态化转型的路径思考[J].中国土地,2024(4):13-17.

全域土地综合整治（以下简称“全域整治”）是立足“千万工程”实践和“山水林田湖草”理念的土地要素精准配置创新。2019 年起，全域整治差异化、多尺度试点的广泛推行，有力推动了国土空间规划落地，全面提升了国土空间治理能力。2024 年，《中共中央 国务院关于学习运用“千村示范、万村整治”工程经验有力有效推进乡村全面振兴的意见》强调，要学习运用“千万工程”蕴含的发展理念、工作方法和推进机制，绘就宜居宜业和美乡村新画卷。

广大乡镇地域是国土空间重要的生态屏障和绿色根基，但目前仍存在农业面源污染、生态质量退化、村容村貌不佳等问题，亟待探索一条以生态保护和修复为抓手、服务经济社会可持续发展的全域整治新路径。本文着重探讨了全域整治生态化转型的相关问题。

全域整治生态化转型的理论内涵

传统土地整治历经了土地开发、土地整理、土地综合整治等不同阶段，整治对象涵盖了农用地、建设用地等不同类型，并在此过程中初步形成了生态化整治的两类趋势：一是以环保工程材料、低碳建设技术、基于自然解决方案等为核心的土地整治生态技术应用；二是以“土地整治 + 矿山修复 / 美丽乡村 / 河流修复”为重点的土地生态特色整治。进入全域整治阶段，生态保护修复已被纳入整治任务范畴。但部分试点仍侧重耕地与建设用地布局优化、产业用地保障等内容，生态保护修复多数也只针对河流、林地、山体等单一要素开展，所占投资比例也较为有限。笔者认为，基于目前传统土地整治和全域整治的生态化仍停留在局地提升、技术应用、现状保护等狭义层面的现状，未来全域整治应实现全要素协同、全流程介入、全价值提升等广义生态化转型。

围绕国土空间多元要素的综合协同治理。新时期全域整治应立足乡镇整体或部分村庄的视角，对于区域内包括耕地、建设用地、生态用地等生态系统，进行全方位生态提升。

一是基于耕地“三位一体”保护和可持续集约利用理念，实现差异化耕地生态保护和修复。耕地质量退化、生态系统功能弱化、生产韧性下降等潜在风险威胁了正常的农业利用与供给平衡。目前，数量补足、开垦建设、集约强化等生产导向的传统耕地整治路径已出现不适宜性。

笔者认为，全域整治的耕地生态化整治应融合渐进式的保护修复理念，面向不同耕地系统的资源条件和功能定位，推进规模生产、污染修复、土壤培肥、景观服务等差异化耕地整治模式；应立足资源统筹治理的优势，考虑耕地本底与领域的交互关系，注重周边自然、半自然生境的适度保存，以强化局地生态系统的物质流动和多功能水平。

二是基于产业结构优化和人居环境改善思路，促进建设用地的集约、绿色、高效利用。在快速城镇化和工业化驱动下，建设用地利用常陷入供需失衡、城乡失序、利益驱使的低效状态。

笔者认为，需要将生态化理念贯彻到建设用地整治的过程中，既保障城镇发展，又促进乡村发展向集约适度等生产方式转变，努力营造宜居宜业的社会环境。其中，应腾退乡村高能耗、高污染、低效的产业用地，立足资源本底条件，适度引导产业融合和绿色升级，降低生产能耗和污染排放，提升产业绿色效率；应强化环境卫生整治，灵活应用细碎林地、草地、园地等图斑，穿插式设计处处见景、生态宜居的人居环境。

三是基于“斑块—廊道—基质”范式的生态网络构建方法，融合生命共同体保护理念，促进人地协调、层次有序、重点分明的乡镇生态格局构建。单纯的工程建设逻辑、单一的保护修复对象，对于整治区域内生态质量和功能的提升较为有限。

笔者认为，应精准识别并消除整治单元的点、线、面类生态障碍，保护脆弱、零散的生态用地斑块，依托现有的林网、水网、路网条件，建设重要生态廊道与组织骨架，提升农田、湖泊、林地等基质型优势生态系统的质量；可围绕水源涵养、水土保持、地质灾害预防、生物多样性保护等综合目标，配套建设绿色基础设施，以提升区域资源生态网络的韧性，构建综合生态安全格局。

贯穿全域整治实施全流程的全程覆盖治理。全域整治的生态化并非仅体现在生态工程技术的应用上，而是涵盖“规划—整治—管护”环节的全生命周期生态化转型。

一是重塑全域整治的生态化规划导向。首先，应全面落实全域整治永久基本农田增量、建设用地增量、开发利用方式等刚性管控要求，调配社会经济建设与生态保护修复的关系，确保生态导向整治的合理性和可行性。

其次，应基于全域整治专项规划的平台，综合考虑减碳增效、耕地保障、生态修复、经济建设、价值转换等“社会—生态”复合发展目标，借助多目标规划、多情景模拟等手段，确定权衡状态最优解，结合现实调研与踏勘经验，以指标控制、分区管制、标准设置等为传导途径，确定最终的要素数量、配置结构、空间布局等全域整治规划内容。

二是注重全域整治的生态化技术应用。农地整理、土地复垦、安置住房和设施配套等全域整治子项目的建设涉及大量的物料、机械与人力投入，潜在的工程碳、氮、废气、废料等排放可能会对区域生态环境产生负面影响。加之整治工程自身的强人为干扰属性，以及在此过程中地表覆被和空间结构的剧烈改变，这些都可能导致建设性破坏现象。

笔者建议，全域整治工程设计和建设应充分依托自然环境，减少全面硬化、地形地貌改变、绿化侵占等的影响，推进生物调节、农艺措施等自然修复类工程技术的应用，尝试采用生态田间路、生态护坡、自然岸线等生态化工程形式，促进建渣、土方、废料的就地循环利用。

三是优化全域整治的生态化管护利用。全域整治的管护利用方式，对于生态化成效的长期发挥具有重要影响。全域整治项目涉及管理条线较为复杂，管护利用的压力较大；全域整治生态底线、资源利用监管预警的内容繁杂，可能会忽略破坏生态环境的行为；全域整治生态化的生产和生活方式若引导不足，可能会加大可持续利用的潜在风险。

笔者建议，应开展低碳化、景观化、节约集约的环境友好型管护，其绿色生态的消费和生活理念将有助于从生产端、运营端、管理端综合提高生态系统的功能稳定性，促进发展环境和利用导向的根本性转变。

围绕显、隐性利用价值的整体提升治理。全域整治的生态化应与可持续发展紧密联系，促进生态优势向经济显化产出转换，以实现既要看得见山、望得见水，也要共享经济效益、共同富裕的目标。

一是立足全域整治的生态化转型，显化并放大自然资源资产的经济和社会价值。其中，以耕地生态化保护和有机化利用促进精品农产品的单产、单价提升，创造农业大地景观，创新观光农业、游憩农业等产业形式；基于生态系统修复手段，整合并提升整治区域内“山水林田湖草”生态资源的质量，立足生态资本优势适度发展旅游业和文化产业，优化区域三次产业的结构及收益；围绕人居环境整治、绿色基础设施建设等，提升居民生活服务和社会保障价值。

二是通过全域整治的生态化赋能，进一步提升潜在的生态利用价值。其中，对于区域内污染受损的土地进行退化修复，对于自然及半自然生境进行差异化保护，提高生态系统服务的稳定性和健康度，提升生物多样性；通过产业生态化引导和全域生态修复，降污减排，提高空气、覆被、水质等综合环境质量；立足村庄规划的景观要求，以工程设计为桥梁，结合地方民俗文化、历史资源，营造生态好、特色强、乡味浓的人居社会环境。

全域整治生态化转型面临的现实挑战

目前，全域整治试点已取得显著成效，但其生态保护和修复实践仍在一定程度上存在目标权衡冲突、理念标准泛化、机制保障不力、尺度效益受限等问题，与全域整治生态化的目标实现仍有较大差距。

多元整治目标权衡冲突与协同增效的挑战。全域整治包含农用地整治、建设用地整治和生态保护修复三大基础导向，但地方在实践中常出现生态保护修复与其他目标失衡甚至冲突的现象。如，农用地的规模整合可能归并了点状、条带状的林木、灌木和坑塘，不利于农业生态系统的功能发挥；为满足耕地占补平衡要求，部分地区出现了耕地上山等现象，不利于生产和生态功能提升，也易导致水土流失等自然灾害；部分建设用地腾退及其复垦、复绿情况不达标，降低局地整体的生态质量等。

笔者认为，在整治实施方案编制阶段，应开展多目标决策分析，尽可能减少整治目标的矛盾，确定相对最优的整治方案布局，促进经济、社会、生态等组合目标的协同增效。

生态保护修复理念泛化与标准不清的挑战。既有全域整治试点的生态保护和修复实践大多停留在河流、湖泊、林地等单一要素修补恢复的层面上，缺乏“山水林田湖草”系统治理的理念，也未考虑全域生态要素的结构优化、景观格局提升、多维功能提升等深度修复。同时，既有全域整治政策和标准对于区域内生态保护和修复内容的规定较为宽泛，地方在具体操作层面缺乏明确的指导，导致各地试点难以制定具体、可量化的生态保护和修复目标；而且在工程实施层面缺乏规范的子项目建设内容和标准，以及先进的生态型整治技术的应用。

笔者认为，应进一步融合“山水工程”的项目建设指南，依据国土空间开发利用格局，确定几类通用的生态修复内容和具体规范，确保生态化理念能够转化为实际、深入和可执行的做法。

全域整治资金筹措与运作机制不完善的挑战。生态保护和修复的项目实施和工程建设具有投入大、范围广、任务重、周期长、见效慢等特点，加之还存在全域整治固定投资缺乏、支撑政策分散、鼓励措施不明确等现实困境，如何理顺生态保护修复的投入模式和回报机制，顺利实现区域整体的系统修复和综合治理，已成为推进全域整治“规划—建设—管护”流程循环的关键命题。当前，部分全域整治试点仍以建设用地指标交易为导向，其指标收益占据了投资预算较大比例，且主要用于农田整理、安置区建设和设施建设，而生态保护修复投资比例亟待提升。此外，全域整治的生态价值转换、产业引导机制、后期运作机制等尚不明晰，难以保证全域整治的可持续性。

笔者认为，应以全域整治为资源平台，有效整合涉农资金，鼓励集体经营性建设用地入市，提升资金使用效率，适度放宽社会资本介入门槛，充分利用开发性、政策性金融机构的投融资优势，借鉴社会资本参与生态保护修复的典型运作模式开展工作。

全域整治实施尺度和效益发挥受限的挑战。在全域整治初期，绝大多数试点在乡村或乡镇范围内开展，探索形成了局地尺度、微观精细的实践经验。但较小的整治范围限制了土地要素的空间流动配置和多元目标效益的综合发挥，割裂了局地耕地、林地、湿地等生态系统的完整性，也不符合传统生态系统修复的尺度要求（一般为景观或区域尺度），易忽视系统性生态退化问题。同时，全域整治倾向于乡镇地域的整治提升，对于临近建成区的城镇修补、生态修复仍欠缺考量，忽视城乡地域系统的生态联结和格局建构，需要进一步统筹城乡地域共同体，改善区域生态和人居环境质量。

笔者认为，全域整治应充分借鉴国家“山水工程”的布局经验，尝试立足完整生态系统的尺度，综合生态风险和生态修复潜力结果，划定适宜的整治修复单元。

全域整治生态化转型的多元路径

为了更好地推动全域整治生态化转型，呼应国土空间生态文明建设和“千万工程”迭代升级的内在诉求，笔者建议，可围绕理念深化、模式创新、监测评价、机制保障等重点，探索全域整治的优化路径，促进区域的可持续绿色健康发展。

促进全域整治与生态修复的互融互促。长期以来，学界对于全域整治和生态修复的概念联系存在较大争议。两者作为传统土地整治和生态保护的继承和转型结果，尽管分别侧重对区域土地的规划调整和系统治理、对特定受损生态系统的恢复和保护，但最终目标存在一致性，即立足综合治理和生态保护，优化国土空间格局和利用质量，支持生态可持续发展。

在“山水林田湖草”生命共同体理念的引导下，笔者认为，全域整治和生态修复应发挥各自空间资源调整和生态技术应用的优势，探索在布局优化、权属调整、投资模式、价值转化等方面的融合创新，达成目标、机制、效益的衔接和趋同，促进国土空间治理和生态文明建设的双赢。此外，还需要建立自然资源、农业农村、生态环境等跨部门协作机制，融合各自的工作重点和优势，为推进乡镇国土空间“社会—经济—自然”可持续发展贡献合力。

探索基于自然单元的全域整治实施模式。面对全域整治尺度和效益受限的现状，笔者认为，各地首先应充分考虑问题现状、发展需求、布局优化难度、资金保障能力等情况，结合主体功能定位、资源互补优势、区域协调发展等要求，研判开展跨乡镇全域整治的必要性和可行性；其次，应重视生态问题的关联性、紧迫性和优先性，依托区域自然地理特征，探索基于江河湖流域、河口海湾、山体山脉等自然单元的全域整治实施模式。笔者建议，应改变要素限制、单一手段、单一投入的传统全域整治模式，科学划定整治区域内保护修复类型和分区，围绕自然单元进行资源整合、技术集成、路径共享和价值提升。同时，应将生态保护修复落实到安全格局构建、生态系统提升、场地修复治理等多尺度方面，并建立跨行政区划的协同整治机制。

加强生态化导向的全域整治监测评价体系建设。目前，全域整治的评价主要局限在对工程绩效和直接经济效益的评价上，对于潜在生态价值和综合成效的核算较为欠缺。立足于国土空间规划实施监测网络的建设机遇，全域整治作为落实规划的政策途径，有必要通过构建系统的监测评价体系以反馈全域整治问题、优化全域整治实践。

笔者建议，应以生态化导向为专项评价场景，立足于整治区域“山水林田湖草”系统完整性，搭建多尺度、全域化、生态化的整治监测评估体系，设立减污扩绿、减排增效、生态风险降低、生态系统价值提升等多维评价目标，实现环境质量、保护效益、经济成本、生态适宜性等全覆盖监测、关联分析和综合评估。同时，借鉴“山水工程”的子项目验收侧重点和监测技术路径，推动全域整治区域内的生态基础设施建设和维护、生态系统结构和功能优化、生态系统服务提升等。

创新价值实现和资本参与的整治保障机制。全域整治本质上是对乡镇国土空间要素进行开发或修复，重塑土地利用格局，优化产业、资金、人口等资源配置结构，进而强化其多维功能并显化价值的一项治理活动。笔者认为，面对资金投入量大、回馈周期较长的生态保护修复任务，更应在规划阶段提前梳理以生态为核心的农业、加工制造业、旅游业等盈利逻辑，既包括显性的经济产出和岗位保障，也涉及隐性的降污减排和增绿增景价值等。

笔者建议，应立足于全域整治政策集成平台，适度探索自然资源资产资本化路径和生态资源增量补偿机制，以市场开发、平台交易、转移支付、生态税收等途径，实现整治隐性价值的转换。

同时，围绕社会资本投资，创新并放开投融资方式，确保社会资金和政策资金能够共同支撑整治开发和保护，落实“谁整治、谁收益、谁管护”原则，理顺社会资本周期性运作逻辑，保障整治运作的可持续性，并建立运作监测预警机制，确保社会资本的低负债率、合法合规性和盈利能力。

（作者金晓斌为南京大学地理与海洋科学学院副院长、博导，应苏辰就读于南京大学地理与海洋科学学院）